中國大氣治理措施前瞻
http://m.hxud.cn 2013-02-22 09:15 中企顧問網(wǎng)
本文導(dǎo)讀：火電、工業(yè)排放、車輛尾氣、揚塵是PM2.5的主要來源。現(xiàn)有治理政策在工業(yè)排放、車輛尾氣治理兩方面還有很大的改進空間。在控制工業(yè)排放上，很可能采取降低燃煤比例、擴大脫硫脫硝范圍、提高工業(yè)鍋爐排放標(biāo)準(zhǔn)等措施。
1、“十一五”脫硫回顧與借鑒意義
我國火電行業(yè)脫硫始于本世紀(jì)最初幾年。2003年之前火電機組安裝配套脫硫設(shè)施的比例極低（5%以下）。隨著國務(wù)院、國家相關(guān)部委對“酸雨”等大氣污染帶來的嚴(yán)重后果日漸重視，2000-2004年開始，對火電煙氣脫硫的支持政策陸續(xù)出臺。2000年的《中華人民共和國大氣污染防治法》規(guī)定：“新建、擴建排放二氧化硫的火電廠和其他大中型企業(yè)，超過規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者總量控制指標(biāo)的，必須建設(shè)配套脫硫、除塵裝臵或者采取其他控制二氧化硫排放、除塵的措施”。2004年，國家發(fā)改委對新投產(chǎn)燃煤機組給予統(tǒng)一的上網(wǎng)電價即俗稱的“標(biāo)桿電價”，其中安裝脫硫設(shè)施的燃煤機組上網(wǎng)電價比未安裝脫硫設(shè)施的機組每千瓦時高出1.5分錢，這項經(jīng)濟補償措施對火電煙氣脫硫行業(yè)具有重要意義并起到了極大推動作用。
“十一五”期間對脫硫行業(yè)發(fā)展起到比較重要作用的規(guī)劃、政策有2005年的《國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于加快火電廠煙氣脫硫產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的若干意見》、2007年的《現(xiàn)有燃煤電廠二氧化硫治理“十一五”規(guī)劃》、《“十一五”節(jié)能減排綜合性工作方案》、《燃煤發(fā)電機組脫硫電價及脫硫設(shè)施運行管理辦法》等。此外，原國家環(huán)保總局先后掀起“減排風(fēng)暴”、與山東等七省政府及華能等六大電力企業(yè)簽訂二氧化硫減排目標(biāo)責(zé)任書等舉措，亦極大促進了火電行業(yè)脫硫的進展。
2009年至今，火電行業(yè)脫硫裝機比例已經(jīng)發(fā)展至超過85%，整個行業(yè)的高速增長期已過，進入平穩(wěn)增長階段。這期間并未出現(xiàn)行業(yè)重大政策，管理層所做更多的是對脫硫設(shè)備運行情況、脫硫效果的監(jiān)控、檢測。現(xiàn)在我們回頭去統(tǒng)計火電脫硫設(shè)備行業(yè)發(fā)展的數(shù)據(jù)、信息，是為了找出該行業(yè)發(fā)展的特點以供目前脫硝行業(yè)參考。“十一五”治理二氧化硫?qū)Ξ?dāng)今的借鑒意義有：
政府監(jiān)管是大氣治理的首要驅(qū)動力
正如市場所認知的那樣，做為一個具有明顯公益性、外部性的行業(yè)，火電煙氣脫硫行業(yè)的發(fā)展是極大倚重于國家產(chǎn)業(yè)政策的。2000-2004年相關(guān)政策逐步出臺，力度及懲罰措施由輕及重，為火電脫硫行業(yè)的爆發(fā)增長打下了政策基礎(chǔ)。同時，媒體的宣傳等因素亦功不可沒。
2005年開始，重量級行業(yè)政策陸續(xù)面世，輔之以2004年的火電標(biāo)桿電價政策中的1.5分/千瓦時的脫硫加價之經(jīng)濟刺激，行業(yè)開始進入黃金增長期。必須注意的是，《燃煤發(fā)電機組脫硫電價及脫硫設(shè)施運行管理辦法》這個對存量、增量脫硫火電機組1.5分/千瓦時脫硫電價進行明文、統(tǒng)一規(guī)定的行業(yè)政策，于2007年姍姍來遲，而此時行業(yè)規(guī)模增速最快的時期已基本結(jié)束。這說明，電價補償政策暫時的不完善、不到位（2005-2006），并不能阻止行業(yè)的發(fā)展勢頭，因為作為參與主體的火行業(yè)已經(jīng)對該政策有充分預(yù)期，脫硫電價政策本身才是行業(yè)發(fā)展的決定因素，其出臺的早晚、形式只是擾動因素。當(dāng)然上述結(jié)論的前提是管理層、媒體對火電廠強制脫硫給予的壓力足夠強大、懲罰措施足夠嚴(yán)厲。
市場規(guī)模大，業(yè)務(wù)規(guī)模高速增長可維持?jǐn)?shù)年
2004年底火電行業(yè)存量機組3.24億千瓦，其中已安裝脫硫設(shè)施僅6%。2010年底火電行業(yè)存量機組逾7億千瓦，其中已安裝脫硫設(shè)施的比例已達82%。六年間，5.6億千瓦火電機組配套安裝或補裝了脫硫設(shè)施，其中又以2005、2006年增速最高，分別實現(xiàn)了超過100%的脫硫容量、脫硫機組臺數(shù)增速。在經(jīng)過了2005-2008年的高速增長之后，行業(yè)增速迅速下降，并隨著火電行業(yè)新增裝機容量增速的下滑，出現(xiàn)了新增脫硫容量及脫硫機組臺數(shù)雙雙負增長的局面。
2、資金投入與監(jiān)管力度將勢必將加強
從美國大氣污染治理的回顧可以看出，經(jīng)歷二十余年持續(xù)高強度的資金投入，以及嚴(yán)厲的處罰措施，才能夠帶來空氣質(zhì)量的根本性好轉(zhuǎn)。
我國對大氣污染治理的資金投入同美國相比還有較大差距，環(huán)保法規(guī)的處罰力度偏弱也是不爭的事實。我們認為，資金投入和監(jiān)管力度的加大是必然趨勢，這將給行業(yè)內(nèi)相關(guān)公司帶來有利的發(fā)展環(huán)境。
3、后續(xù)政策猜想
顆粒物減排和空氣質(zhì)量改善是一項長期、系統(tǒng)工程。參照美國歷史情況，我國需要從立法、補貼、能源結(jié)構(gòu)、污染物治理技術(shù)等多方面入手治理大氣污染，時間跨度可能長達十余年甚至更久。顆粒物治理力度的加大很可能受近期環(huán)境事件驅(qū)動而出現(xiàn)，地方性、細節(jié)性的政策可能出臺。現(xiàn)有的大氣污染治理政策，已經(jīng)對火電廠脫硫脫硝、汽車排放、水泥脫硫脫硝、鋼鐵燒結(jié)機脫硫、石化脫硫等領(lǐng)域的污染物減排作出了安排。在污染可能繼續(xù)惡化的情況下，政府可能推出多重措施，采取“組合拳”的方式改善空氣質(zhì)量。我們預(yù)計可能將包括推出應(yīng)急措施、強化措施、研究新措施三個方面。我們判斷具體的可選措施包括：
推出應(yīng)急措施：在重污染天氣再次發(fā)生的情況下，政府可能采取工業(yè)企業(yè)強制停產(chǎn)、車輛限行的方式減少排放。這一思路在《北京市空氣重污染日應(yīng)急方案》中已經(jīng)得到體現(xiàn)，如重點排污單位通過減產(chǎn)等措施減少污染物排放30%，黨政機關(guān)和企事業(yè)單位將帶頭停駛公務(wù)用車30%；
強化現(xiàn)有措施：針對“十二五”火電、鋼鐵、水泥、石化等行業(yè)的脫硫、脫硝任務(wù)，環(huán)保部已經(jīng)同各省、各大央企簽訂了《減排目標(biāo)責(zé)任書》。在污染天氣更加嚴(yán)重之后，環(huán)保部將會加大核查力度，確保減排任務(wù)按期完成。在“十一五”末期環(huán)保部針對火電脫硫的核查中，曾經(jīng)使用過的通報污染企業(yè)、對當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)誡勉談話和行政處分、區(qū)域限批等措施，仍將繼續(xù)被采用；
研究新措施：火電、工業(yè)排放、車輛尾氣、揚塵是PM2.5的主要來源。現(xiàn)有治理政策在工業(yè)排放、車輛尾氣治理兩方面還有很大的改進空間。在控制工業(yè)排放上，很可能采取降低燃煤比例、擴大脫硫脫硝范圍、提高工業(yè)鍋爐排放標(biāo)準(zhǔn)等措施。在車輛尾氣治理上，將在全國范圍內(nèi)推廣國四標(biāo)準(zhǔn)，盡快推出國五標(biāo)準(zhǔn)。
我國火電行業(yè)脫硫始于本世紀(jì)最初幾年。2003年之前火電機組安裝配套脫硫設(shè)施的比例極低（5%以下）。隨著國務(wù)院、國家相關(guān)部委對“酸雨”等大氣污染帶來的嚴(yán)重后果日漸重視，2000-2004年開始，對火電煙氣脫硫的支持政策陸續(xù)出臺。2000年的《中華人民共和國大氣污染防治法》規(guī)定：“新建、擴建排放二氧化硫的火電廠和其他大中型企業(yè)，超過規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者總量控制指標(biāo)的，必須建設(shè)配套脫硫、除塵裝臵或者采取其他控制二氧化硫排放、除塵的措施”。2004年，國家發(fā)改委對新投產(chǎn)燃煤機組給予統(tǒng)一的上網(wǎng)電價即俗稱的“標(biāo)桿電價”，其中安裝脫硫設(shè)施的燃煤機組上網(wǎng)電價比未安裝脫硫設(shè)施的機組每千瓦時高出1.5分錢，這項經(jīng)濟補償措施對火電煙氣脫硫行業(yè)具有重要意義并起到了極大推動作用。
“十一五”期間對脫硫行業(yè)發(fā)展起到比較重要作用的規(guī)劃、政策有2005年的《國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于加快火電廠煙氣脫硫產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的若干意見》、2007年的《現(xiàn)有燃煤電廠二氧化硫治理“十一五”規(guī)劃》、《“十一五”節(jié)能減排綜合性工作方案》、《燃煤發(fā)電機組脫硫電價及脫硫設(shè)施運行管理辦法》等。此外，原國家環(huán)保總局先后掀起“減排風(fēng)暴”、與山東等七省政府及華能等六大電力企業(yè)簽訂二氧化硫減排目標(biāo)責(zé)任書等舉措，亦極大促進了火電行業(yè)脫硫的進展。
2009年至今，火電行業(yè)脫硫裝機比例已經(jīng)發(fā)展至超過85%，整個行業(yè)的高速增長期已過，進入平穩(wěn)增長階段。這期間并未出現(xiàn)行業(yè)重大政策，管理層所做更多的是對脫硫設(shè)備運行情況、脫硫效果的監(jiān)控、檢測。現(xiàn)在我們回頭去統(tǒng)計火電脫硫設(shè)備行業(yè)發(fā)展的數(shù)據(jù)、信息，是為了找出該行業(yè)發(fā)展的特點以供目前脫硝行業(yè)參考。“十一五”治理二氧化硫?qū)Ξ?dāng)今的借鑒意義有：
政府監(jiān)管是大氣治理的首要驅(qū)動力
正如市場所認知的那樣，做為一個具有明顯公益性、外部性的行業(yè)，火電煙氣脫硫行業(yè)的發(fā)展是極大倚重于國家產(chǎn)業(yè)政策的。2000-2004年相關(guān)政策逐步出臺，力度及懲罰措施由輕及重，為火電脫硫行業(yè)的爆發(fā)增長打下了政策基礎(chǔ)。同時，媒體的宣傳等因素亦功不可沒。
2005年開始，重量級行業(yè)政策陸續(xù)面世，輔之以2004年的火電標(biāo)桿電價政策中的1.5分/千瓦時的脫硫加價之經(jīng)濟刺激，行業(yè)開始進入黃金增長期。必須注意的是，《燃煤發(fā)電機組脫硫電價及脫硫設(shè)施運行管理辦法》這個對存量、增量脫硫火電機組1.5分/千瓦時脫硫電價進行明文、統(tǒng)一規(guī)定的行業(yè)政策，于2007年姍姍來遲，而此時行業(yè)規(guī)模增速最快的時期已基本結(jié)束。這說明，電價補償政策暫時的不完善、不到位（2005-2006），并不能阻止行業(yè)的發(fā)展勢頭，因為作為參與主體的火行業(yè)已經(jīng)對該政策有充分預(yù)期，脫硫電價政策本身才是行業(yè)發(fā)展的決定因素，其出臺的早晚、形式只是擾動因素。當(dāng)然上述結(jié)論的前提是管理層、媒體對火電廠強制脫硫給予的壓力足夠強大、懲罰措施足夠嚴(yán)厲。
市場規(guī)模大，業(yè)務(wù)規(guī)模高速增長可維持?jǐn)?shù)年
2004年底火電行業(yè)存量機組3.24億千瓦，其中已安裝脫硫設(shè)施僅6%。2010年底火電行業(yè)存量機組逾7億千瓦，其中已安裝脫硫設(shè)施的比例已達82%。六年間，5.6億千瓦火電機組配套安裝或補裝了脫硫設(shè)施，其中又以2005、2006年增速最高，分別實現(xiàn)了超過100%的脫硫容量、脫硫機組臺數(shù)增速。在經(jīng)過了2005-2008年的高速增長之后，行業(yè)增速迅速下降，并隨著火電行業(yè)新增裝機容量增速的下滑，出現(xiàn)了新增脫硫容量及脫硫機組臺數(shù)雙雙負增長的局面。
新增火電脫硫裝機容量及機組臺數(shù)
從美國大氣污染治理的回顧可以看出，經(jīng)歷二十余年持續(xù)高強度的資金投入，以及嚴(yán)厲的處罰措施，才能夠帶來空氣質(zhì)量的根本性好轉(zhuǎn)。
我國對大氣污染治理的資金投入同美國相比還有較大差距，環(huán)保法規(guī)的處罰力度偏弱也是不爭的事實。我們認為，資金投入和監(jiān)管力度的加大是必然趨勢，這將給行業(yè)內(nèi)相關(guān)公司帶來有利的發(fā)展環(huán)境。
3、后續(xù)政策猜想
顆粒物減排和空氣質(zhì)量改善是一項長期、系統(tǒng)工程。參照美國歷史情況，我國需要從立法、補貼、能源結(jié)構(gòu)、污染物治理技術(shù)等多方面入手治理大氣污染，時間跨度可能長達十余年甚至更久。顆粒物治理力度的加大很可能受近期環(huán)境事件驅(qū)動而出現(xiàn)，地方性、細節(jié)性的政策可能出臺。現(xiàn)有的大氣污染治理政策，已經(jīng)對火電廠脫硫脫硝、汽車排放、水泥脫硫脫硝、鋼鐵燒結(jié)機脫硫、石化脫硫等領(lǐng)域的污染物減排作出了安排。在污染可能繼續(xù)惡化的情況下，政府可能推出多重措施，采取“組合拳”的方式改善空氣質(zhì)量。我們預(yù)計可能將包括推出應(yīng)急措施、強化措施、研究新措施三個方面。我們判斷具體的可選措施包括：
推出應(yīng)急措施：在重污染天氣再次發(fā)生的情況下，政府可能采取工業(yè)企業(yè)強制停產(chǎn)、車輛限行的方式減少排放。這一思路在《北京市空氣重污染日應(yīng)急方案》中已經(jīng)得到體現(xiàn)，如重點排污單位通過減產(chǎn)等措施減少污染物排放30%，黨政機關(guān)和企事業(yè)單位將帶頭停駛公務(wù)用車30%；
強化現(xiàn)有措施：針對“十二五”火電、鋼鐵、水泥、石化等行業(yè)的脫硫、脫硝任務(wù)，環(huán)保部已經(jīng)同各省、各大央企簽訂了《減排目標(biāo)責(zé)任書》。在污染天氣更加嚴(yán)重之后，環(huán)保部將會加大核查力度，確保減排任務(wù)按期完成。在“十一五”末期環(huán)保部針對火電脫硫的核查中，曾經(jīng)使用過的通報污染企業(yè)、對當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)誡勉談話和行政處分、區(qū)域限批等措施，仍將繼續(xù)被采用；
研究新措施：火電、工業(yè)排放、車輛尾氣、揚塵是PM2.5的主要來源。現(xiàn)有治理政策在工業(yè)排放、車輛尾氣治理兩方面還有很大的改進空間。在控制工業(yè)排放上，很可能采取降低燃煤比例、擴大脫硫脫硝范圍、提高工業(yè)鍋爐排放標(biāo)準(zhǔn)等措施。在車輛尾氣治理上，將在全國范圍內(nèi)推廣國四標(biāo)準(zhǔn)，盡快推出國五標(biāo)準(zhǔn)。
