中國(guó)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)核心問(wèn)題研究
http://m.hxud.cn 2013-02-05 09:48 中企顧問(wèn)網(wǎng)
本文導(dǎo)讀：交通部表示“十二五”的路況監(jiān)測(cè)將走向常態(tài)化，將2012-2015年每年的路網(wǎng)監(jiān)測(cè)結(jié)果納入國(guó)檢的路況分析體系中，重點(diǎn)考核路網(wǎng)的常態(tài)路況水平。在這一制度變革下，地方公路管理部門(mén)必須更加注重日常的養(yǎng)護(hù)投入，針對(duì)國(guó)檢的準(zhǔn)備周期將拉長(zhǎng)。
核心問(wèn)題1：“十二五”養(yǎng)護(hù)投資的實(shí)際需求量有多大？
隨著公路總里程不斷增長(zhǎng)、高等級(jí)路占比提高，以及深層次養(yǎng)護(hù)需求的上升，養(yǎng)護(hù)投資的實(shí)際需求量呈高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。根據(jù)交通部《全國(guó)公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求（2007）》的測(cè)算邏輯，我們按照實(shí)際統(tǒng)計(jì)和相關(guān)規(guī)劃調(diào)整了各級(jí)公路里程、遠(yuǎn)期目標(biāo)，以及中大修比例、養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)，測(cè)算結(jié)果顯示：
“十一五”養(yǎng)護(hù)需求年均增長(zhǎng)13%，資金缺口高達(dá)47%：2011年全國(guó)公路養(yǎng)護(hù)的實(shí)際投資需求在3700億元以上，較2006年的2000億元年均增長(zhǎng)13%。然而，2006年、2011年的實(shí)際養(yǎng)護(hù)投入分別只有1,433億元和2,000億元，資金缺口從30%擴(kuò)大到約47%。巨幅資金缺口意味著國(guó)內(nèi)公路養(yǎng)護(hù)長(zhǎng)期處于“欠賬”的狀態(tài)，供需矛盾日益尖銳化。
“十二五”中大修需求剛性上升，拉動(dòng)養(yǎng)護(hù)投資需求增速再上一個(gè)臺(tái)階：雖然到2015年之前新建公路的速度將放慢，但國(guó)省道中大修比例從13%提高的17%的硬性規(guī)定將顯著推升單位養(yǎng)護(hù)成本，另外保守預(yù)計(jì)人工材料成本也將以年均4%的速度溫和上漲，我們測(cè)算實(shí)際需求資金的復(fù)合增速將上升到約15%，年均養(yǎng)護(hù)資金需求量將達(dá)到約5000億元。其中，對(duì)養(yǎng)護(hù)設(shè)備拉動(dòng)效應(yīng)最強(qiáng)的中大修投資需求的年均增速將達(dá)到32%，在總資金需求中的占比從2011年的26%提高到2015年的約45%，而隨著高等級(jí)路的增多，改建工程的比重將逐漸萎縮。
核心問(wèn)題2：養(yǎng)護(hù)投資的融資問(wèn)題如何解決？
隨著養(yǎng)護(hù)需求的大面積爆發(fā)，養(yǎng)護(hù)投資的融資問(wèn)題成為制約養(yǎng)路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最大瓶頸。養(yǎng)護(hù)融資問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是權(quán)責(zé)不明確，各級(jí)公路的責(zé)任主體未承擔(dān)起相應(yīng)的融資責(zé)任。尤其在09年燃油稅改革后，原先由地方掌握的養(yǎng)路費(fèi)被由中央掌握的燃油稅取代，而財(cái)政返還的機(jī)制一直沒(méi)有理順，地方需要從財(cái)政計(jì)劃中額外撥款、補(bǔ)貼普通公路的養(yǎng)護(hù)，導(dǎo)致籌資的難度越來(lái)越大。往前看，我們認(rèn)為目前接近50%的資金缺口不具有持續(xù)性，隨著公路建設(shè)高峰期的結(jié)束，中央和地方主管部門(mén)正逐步把重點(diǎn)向公路養(yǎng)護(hù)轉(zhuǎn)移，更為有效的融資機(jī)制正在醞釀之中。我們保守估計(jì)資金缺口到2015年將逐漸縮窄到40%左右，實(shí)際投入養(yǎng)護(hù)資金將以年均接近20%的速度高速增長(zhǎng)，2015年到達(dá)4000億元左右。
在2011年全國(guó)養(yǎng)護(hù)管理工作會(huì)上，交通部明確提出將堅(jiān)持“分級(jí)負(fù)責(zé)、分門(mén)別類(lèi)、統(tǒng)籌安排、加強(qiáng)監(jiān)管”四個(gè)方法，部省聯(lián)動(dòng)、努力解決養(yǎng)護(hù)資金緊張問(wèn)題。以養(yǎng)護(hù)資金來(lái)源和責(zé)任主體為標(biāo)準(zhǔn)，目前公路養(yǎng)護(hù)可劃分為三種類(lèi)型：1）收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)，責(zé)任主體為公路管理公司，養(yǎng)護(hù)資金全部來(lái)自通行費(fèi)收入；2）普通公路養(yǎng)護(hù)（大部分為國(guó)省道），責(zé)任主體為省級(jí)人民政府，主要以燃油稅專(zhuān)項(xiàng)返還為資金保障，輔以地方財(cái)政補(bǔ)貼；3）農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)，責(zé)任主體是縣鄉(xiāng)級(jí)人民政府，資金來(lái)源是燃油稅返還和地方撥款相結(jié)合。就目前而言，收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)資金基本可以自給自足，瓶頸主要在于燃油稅和地方財(cái)政對(duì)于國(guó)省道、農(nóng)村公路的支持力度不足。
全國(guó)收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)支出比例達(dá)到16%，“以路養(yǎng)路”切實(shí)可行：根據(jù)2010年“國(guó)檢”的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)30個(gè)省級(jí)行政單位當(dāng)年公路通行費(fèi)收入的總額為2,859億元，其中約458億元用于養(yǎng)護(hù)支出，占比達(dá)到16%。若考慮全部34個(gè)省級(jí)單位則養(yǎng)護(hù)支出將在500億元左右，而根據(jù)我們的需求測(cè)算，2010年全國(guó)收費(fèi)公路（7.4萬(wàn)公里高速公路+4萬(wàn)公里普通公路）的理論養(yǎng)護(hù)資金需求不超過(guò)700億元，缺口在25%-30%，遠(yuǎn)低于平均水平。從政策保障角度來(lái)看，無(wú)論是交通部還是地方政府均對(duì)公路經(jīng)營(yíng)業(yè)主的養(yǎng)護(hù)投入有所要求，浙江等省份甚至剛性地規(guī)定養(yǎng)護(hù)投入占比必須高于收費(fèi)的10%。相較而言，收費(fèi)公路是養(yǎng)護(hù)責(zé)任主體最清晰、資金最有保障的一種類(lèi)型。
對(duì)于收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)的前景，市場(chǎng)有一種質(zhì)疑是未來(lái)可能會(huì)下調(diào)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)護(hù)資金會(huì)相應(yīng)地受到影響。對(duì)此，在目前的公路投資結(jié)構(gòu)中銀行貸款和地方自籌占80%以上，在地方財(cái)政緊張的情況下降低通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)將嚴(yán)重抑制銀行的放貸意愿，“十二五”完成年均1萬(wàn)億公路投資計(jì)劃的壓力巨大。因而，我們判斷“十二五”期間下調(diào)公路收費(fèi)政策出臺(tái)的概率幾乎可以忽略不計(jì)。
燃油稅“專(zhuān)款專(zhuān)用”，保障普通公路養(yǎng)護(hù)：09年的燃油稅改革后，地方養(yǎng)路費(fèi)被取消，財(cái)政部規(guī)定將返還燃油稅收入中替代養(yǎng)路費(fèi)的部分。但在實(shí)際操作中，養(yǎng)護(hù)資金的返還機(jī)制并非十分順暢，而地方政府額外財(cái)政撥款的積極性又不強(qiáng)，導(dǎo)致09年后普通公路養(yǎng)護(hù)投入嚴(yán)重不足。尤其從去年下半年開(kāi)始，地方政府財(cái)政狀況的日益緊張給普通公路養(yǎng)護(hù)資金的籌措施加了更大的壓力。實(shí)際上，比較中石油和中石化歷年的燃油稅支出，2009年改革后兩個(gè)公司支付的燃油稅總額翻了五倍以上，相較于原先的稅率2011年額外支出約為1600億元。考慮到“兩桶油”在國(guó)內(nèi)成品油市場(chǎng)80%左右的市場(chǎng)占有率，我們測(cè)算2011年全國(guó)改革后額外征收的燃油稅約為2000億元，到“十二五”末將增長(zhǎng)到約3000億元。即便扣除掉航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)和二級(jí)公路還貸，燃油稅養(yǎng)路專(zhuān)項(xiàng)返還也足可以覆蓋大部分普通公路的養(yǎng)護(hù)支出，關(guān)鍵在于是否能形成保障資金劃撥的機(jī)制。
在2011年發(fā)改委、財(cái)政部、交通部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善投融資政策促進(jìn)普通公路持續(xù)健康發(fā)展若干意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)辦[2011]22號(hào)）指出將規(guī)范成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金的使用，“成品油消費(fèi)稅替代原公路養(yǎng)路費(fèi)的專(zhuān)項(xiàng)資金原則上全額用于普通公路的養(yǎng)護(hù)管理”。2011年全國(guó)養(yǎng)護(hù)管理工作會(huì)議也再次強(qiáng)調(diào)燃油稅對(duì)非收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)的輸血作用。可以預(yù)見(jiàn)的是，隨著養(yǎng)護(hù)資金供需矛盾的日益尖銳，中央燃油稅返還的力度將逐漸加大、資金使用監(jiān)管也將越來(lái)越嚴(yán)格，為普通公路養(yǎng)護(hù)提供資金保障。
明確責(zé)任主體，農(nóng)村公路資金缺口有望收窄：2011年全國(guó)農(nóng)村公路（含縣道、鄉(xiāng)道、村道）總里程達(dá)356公里，占總公路里程的87%；即時(shí)考慮到單位養(yǎng)護(hù)成本的差異，我們測(cè)算當(dāng)年農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)用的實(shí)際需求額也占到總需求額的約36%。而實(shí)際上，由于長(zhǎng)期以來(lái)責(zé)任主體不明確、地方財(cái)政支持不夠，以及燃油稅改革等因素，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的資金短缺程度是所有公路類(lèi)型里最高的。2005年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案》是支持農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的基礎(chǔ)性文件，對(duì)各級(jí)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定（縣道每公里7000元、鄉(xiāng)道3500元、村道1000元），但隨著農(nóng)村公路密集進(jìn)入中大修期，這一標(biāo)準(zhǔn)顯得明顯滯后。而在燃油稅改革之后，縣鄉(xiāng)政府的養(yǎng)路負(fù)擔(dān)加重，面對(duì)日益膨脹的養(yǎng)護(hù)需求更加力不從心。
往前看，我們判斷“十二五”期間農(nóng)村養(yǎng)護(hù)融資體系將有較大的改善：1）首先，“三農(nóng)”問(wèn)題將是政策扶持的重點(diǎn)方向，農(nóng)村公路對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性作用不言而喻，隨著新建放緩、中央財(cái)政對(duì)養(yǎng)護(hù)的傾斜力度將會(huì)加大。溫家寶總理在中央2011年中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建起來(lái)不易，管護(hù)起來(lái)更難”，要“落實(shí)管護(hù)責(zé)任，降低使用成本，讓已建成的設(shè)施持久發(fā)揮作用”；2）其次，監(jiān)管部門(mén)一再?gòu)?qiáng)調(diào)將推進(jìn)以“落實(shí)責(zé)任主體”為核心內(nèi)容的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革。針對(duì)縣鄉(xiāng)政府的指標(biāo)體系和考核體系將更加嚴(yán)格，迫使其更積極地籌措養(yǎng)護(hù)資金、安排財(cái)政撥款，建立起長(zhǎng)期穩(wěn)定可靠的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金渠道。
核心問(wèn)題3：養(yǎng)路投資的向上拐點(diǎn)何時(shí)出現(xiàn)？
雖然“十二五”期間公路養(yǎng)護(hù)投資高增長(zhǎng)是大概率事件，但我們預(yù)計(jì)投資增速在不同年份之間不是均衡的，而是以“國(guó)檢”為周期形成加速向上的趨勢(shì)。“國(guó)檢”，即“全國(guó)干線(xiàn)公路養(yǎng)護(hù)管理檢查”，是交通部為了考核公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)和管理工作效果而進(jìn)行的全國(guó)范圍內(nèi)的定期檢查，一般以“五年計(jì)劃”為執(zhí)行周期（“十一五”國(guó)檢由于災(zāi)害原因，延遲到2011年）。由于國(guó)檢的結(jié)果和地方交通管理部門(mén)的考核掛鉤，越臨近國(guó)檢地方養(yǎng)護(hù)投入的積極性就越強(qiáng)，往往形成“突擊養(yǎng)護(hù)”的現(xiàn)象。根據(jù)交通部的數(shù)據(jù)分析，個(gè)別省份在2006-2009年的中大修比例不到8%，而2010年高達(dá)30%以上，超過(guò)了前四年的總和；從新聞報(bào)道來(lái)看，國(guó)檢之前各地養(yǎng)護(hù)單位“大干百日”的現(xiàn)象更是比比皆是。在2011年國(guó)檢之后，各地公路養(yǎng)護(hù)的任務(wù)壓力暫時(shí)緩解，加上地方財(cái)政逐漸緊張，養(yǎng)護(hù)投入節(jié)奏開(kāi)始放慢。然而按照“十二五”國(guó)檢的時(shí)間安排，現(xiàn)在距離下一次檢查僅有2年之遙，后半程養(yǎng)護(hù)壓力與日俱增，并且此次國(guó)檢將更多地將日常的監(jiān)測(cè)納入考核體系，地方的準(zhǔn)備周期拉長(zhǎng)。因此，我們預(yù)計(jì)隨著地方財(cái)政壓力得到一定緩解，今年中后期各地將陸續(xù)進(jìn)入新一輪的“國(guó)檢周期”，“十二五”養(yǎng)護(hù)投資的向上拐點(diǎn)即將出現(xiàn)。
“國(guó)檢”排名與中大修比例正相關(guān)：從“十一五”國(guó)檢的結(jié)果來(lái)看，排名靠前和進(jìn)步較快的省份，如江蘇、山東、新疆等，均為養(yǎng)護(hù)投入較大的省份。從大的區(qū)域來(lái)看，東部省份對(duì)于中大修的投入最大，平均比例高達(dá)16.3%，排名結(jié)果也最好，在綜合評(píng)價(jià)前十名中占據(jù)六席；西部省份對(duì)于中大修維護(hù)的投入最少，在排名中也普遍墊底。隨著檢測(cè)設(shè)備的升級(jí)，原先敷衍了事的應(yīng)急性養(yǎng)護(hù)措施（如封層、薄層罩面）已經(jīng)無(wú)法完全滿(mǎn)足國(guó)檢的要求，“十二五”國(guó)檢客觀上需要各省份提升高等級(jí)養(yǎng)護(hù)的比例。
路況檢測(cè)項(xiàng)目增多，對(duì)養(yǎng)護(hù)質(zhì)量要求提高：05年國(guó)檢僅檢測(cè)路面的平整度，只反映形變類(lèi)損壞（如沉陷、擁包等），應(yīng)對(duì)較為容易；而11年國(guó)檢增加了對(duì)路面破損的檢測(cè)（裂縫、坑槽、修補(bǔ)等），并賦予和平整度一樣的權(quán)重，對(duì)養(yǎng)護(hù)質(zhì)量的要求更高、更全面。在“十二五”國(guó)檢中，交通部考慮將車(chē)轍病害加入路況檢測(cè)評(píng)價(jià)的指標(biāo)，將進(jìn)一步加大養(yǎng)護(hù)工作的難度。近年來(lái)由于公路負(fù)載量過(guò)大，車(chē)轍病害發(fā)生頻率也急劇上升，已經(jīng)成為我國(guó)瀝青路面早期病害的主要形式之一。如果將車(chē)轍病害列為檢測(cè)指標(biāo)，將拉長(zhǎng)國(guó)內(nèi)公路的養(yǎng)護(hù)周期，對(duì)預(yù)養(yǎng)護(hù)、冷熱再生等新養(yǎng)護(hù)工藝的需求量也將隨之上升。
“十二五”國(guó)檢走向常態(tài)化，準(zhǔn)備周期拉長(zhǎng)：歷次國(guó)檢集中檢查的方式使得地方公路管理部門(mén)產(chǎn)生了“平時(shí)松懈，檢前突擊”的慣性思維，不僅無(wú)法提高公路的日常服務(wù)水平，養(yǎng)護(hù)的效果也會(huì)大打折扣。因此，交通部表示“十二五”的路況監(jiān)測(cè)將走向常態(tài)化，將2012-2015年每年的路網(wǎng)監(jiān)測(cè)結(jié)果納入國(guó)檢的路況分析體系中，重點(diǎn)考核路網(wǎng)的常態(tài)路況水平。在這一制度變革下，地方公路管理部門(mén)必須更加注重日常的養(yǎng)護(hù)投入，針對(duì)國(guó)檢的準(zhǔn)備周期將拉長(zhǎng)。據(jù)此，我們判斷“十二五”的國(guó)檢周期將比以往更早到來(lái)，2013年中后期開(kāi)始有望出現(xiàn)養(yǎng)護(hù)投資的加速上行。
隨著公路總里程不斷增長(zhǎng)、高等級(jí)路占比提高，以及深層次養(yǎng)護(hù)需求的上升，養(yǎng)護(hù)投資的實(shí)際需求量呈高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。根據(jù)交通部《全國(guó)公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求（2007）》的測(cè)算邏輯，我們按照實(shí)際統(tǒng)計(jì)和相關(guān)規(guī)劃調(diào)整了各級(jí)公路里程、遠(yuǎn)期目標(biāo)，以及中大修比例、養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)，測(cè)算結(jié)果顯示：
“十一五”養(yǎng)護(hù)需求年均增長(zhǎng)13%，資金缺口高達(dá)47%：2011年全國(guó)公路養(yǎng)護(hù)的實(shí)際投資需求在3700億元以上，較2006年的2000億元年均增長(zhǎng)13%。然而，2006年、2011年的實(shí)際養(yǎng)護(hù)投入分別只有1,433億元和2,000億元，資金缺口從30%擴(kuò)大到約47%。巨幅資金缺口意味著國(guó)內(nèi)公路養(yǎng)護(hù)長(zhǎng)期處于“欠賬”的狀態(tài)，供需矛盾日益尖銳化。
“十二五”中大修需求剛性上升，拉動(dòng)養(yǎng)護(hù)投資需求增速再上一個(gè)臺(tái)階：雖然到2015年之前新建公路的速度將放慢，但國(guó)省道中大修比例從13%提高的17%的硬性規(guī)定將顯著推升單位養(yǎng)護(hù)成本，另外保守預(yù)計(jì)人工材料成本也將以年均4%的速度溫和上漲，我們測(cè)算實(shí)際需求資金的復(fù)合增速將上升到約15%，年均養(yǎng)護(hù)資金需求量將達(dá)到約5000億元。其中，對(duì)養(yǎng)護(hù)設(shè)備拉動(dòng)效應(yīng)最強(qiáng)的中大修投資需求的年均增速將達(dá)到32%，在總資金需求中的占比從2011年的26%提高到2015年的約45%，而隨著高等級(jí)路的增多，改建工程的比重將逐漸萎縮。
2011-2015年中國(guó)公路理論養(yǎng)護(hù)投資需求量測(cè)算
隨著養(yǎng)護(hù)需求的大面積爆發(fā)，養(yǎng)護(hù)投資的融資問(wèn)題成為制約養(yǎng)路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最大瓶頸。養(yǎng)護(hù)融資問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是權(quán)責(zé)不明確，各級(jí)公路的責(zé)任主體未承擔(dān)起相應(yīng)的融資責(zé)任。尤其在09年燃油稅改革后，原先由地方掌握的養(yǎng)路費(fèi)被由中央掌握的燃油稅取代，而財(cái)政返還的機(jī)制一直沒(méi)有理順，地方需要從財(cái)政計(jì)劃中額外撥款、補(bǔ)貼普通公路的養(yǎng)護(hù)，導(dǎo)致籌資的難度越來(lái)越大。往前看，我們認(rèn)為目前接近50%的資金缺口不具有持續(xù)性，隨著公路建設(shè)高峰期的結(jié)束，中央和地方主管部門(mén)正逐步把重點(diǎn)向公路養(yǎng)護(hù)轉(zhuǎn)移，更為有效的融資機(jī)制正在醞釀之中。我們保守估計(jì)資金缺口到2015年將逐漸縮窄到40%左右，實(shí)際投入養(yǎng)護(hù)資金將以年均接近20%的速度高速增長(zhǎng)，2015年到達(dá)4000億元左右。
在2011年全國(guó)養(yǎng)護(hù)管理工作會(huì)上，交通部明確提出將堅(jiān)持“分級(jí)負(fù)責(zé)、分門(mén)別類(lèi)、統(tǒng)籌安排、加強(qiáng)監(jiān)管”四個(gè)方法，部省聯(lián)動(dòng)、努力解決養(yǎng)護(hù)資金緊張問(wèn)題。以養(yǎng)護(hù)資金來(lái)源和責(zé)任主體為標(biāo)準(zhǔn)，目前公路養(yǎng)護(hù)可劃分為三種類(lèi)型：1）收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)，責(zé)任主體為公路管理公司，養(yǎng)護(hù)資金全部來(lái)自通行費(fèi)收入；2）普通公路養(yǎng)護(hù)（大部分為國(guó)省道），責(zé)任主體為省級(jí)人民政府，主要以燃油稅專(zhuān)項(xiàng)返還為資金保障，輔以地方財(cái)政補(bǔ)貼；3）農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)，責(zé)任主體是縣鄉(xiāng)級(jí)人民政府，資金來(lái)源是燃油稅返還和地方撥款相結(jié)合。就目前而言，收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)資金基本可以自給自足，瓶頸主要在于燃油稅和地方財(cái)政對(duì)于國(guó)省道、農(nóng)村公路的支持力度不足。
全國(guó)收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)支出比例達(dá)到16%，“以路養(yǎng)路”切實(shí)可行：根據(jù)2010年“國(guó)檢”的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)30個(gè)省級(jí)行政單位當(dāng)年公路通行費(fèi)收入的總額為2,859億元，其中約458億元用于養(yǎng)護(hù)支出，占比達(dá)到16%。若考慮全部34個(gè)省級(jí)單位則養(yǎng)護(hù)支出將在500億元左右，而根據(jù)我們的需求測(cè)算，2010年全國(guó)收費(fèi)公路（7.4萬(wàn)公里高速公路+4萬(wàn)公里普通公路）的理論養(yǎng)護(hù)資金需求不超過(guò)700億元，缺口在25%-30%，遠(yuǎn)低于平均水平。從政策保障角度來(lái)看，無(wú)論是交通部還是地方政府均對(duì)公路經(jīng)營(yíng)業(yè)主的養(yǎng)護(hù)投入有所要求，浙江等省份甚至剛性地規(guī)定養(yǎng)護(hù)投入占比必須高于收費(fèi)的10%。相較而言，收費(fèi)公路是養(yǎng)護(hù)責(zé)任主體最清晰、資金最有保障的一種類(lèi)型。
對(duì)于收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)的前景，市場(chǎng)有一種質(zhì)疑是未來(lái)可能會(huì)下調(diào)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)護(hù)資金會(huì)相應(yīng)地受到影響。對(duì)此，在目前的公路投資結(jié)構(gòu)中銀行貸款和地方自籌占80%以上，在地方財(cái)政緊張的情況下降低通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)將嚴(yán)重抑制銀行的放貸意愿，“十二五”完成年均1萬(wàn)億公路投資計(jì)劃的壓力巨大。因而，我們判斷“十二五”期間下調(diào)公路收費(fèi)政策出臺(tái)的概率幾乎可以忽略不計(jì)。
各級(jí)公路養(yǎng)護(hù)對(duì)應(yīng)責(zé)任主體、資金政策支持示意圖
全國(guó)各省份收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)支出占收入比重
在2011年發(fā)改委、財(cái)政部、交通部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善投融資政策促進(jìn)普通公路持續(xù)健康發(fā)展若干意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)辦[2011]22號(hào)）指出將規(guī)范成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金的使用，“成品油消費(fèi)稅替代原公路養(yǎng)路費(fèi)的專(zhuān)項(xiàng)資金原則上全額用于普通公路的養(yǎng)護(hù)管理”。2011年全國(guó)養(yǎng)護(hù)管理工作會(huì)議也再次強(qiáng)調(diào)燃油稅對(duì)非收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)的輸血作用。可以預(yù)見(jiàn)的是，隨著養(yǎng)護(hù)資金供需矛盾的日益尖銳，中央燃油稅返還的力度將逐漸加大、資金使用監(jiān)管也將越來(lái)越嚴(yán)格，為普通公路養(yǎng)護(hù)提供資金保障。
全國(guó)30各省份收費(fèi)公路支出結(jié)構(gòu)（2010）
中石油、中石化上繳燃油稅接近2300億元
往前看，我們判斷“十二五”期間農(nóng)村養(yǎng)護(hù)融資體系將有較大的改善：1）首先，“三農(nóng)”問(wèn)題將是政策扶持的重點(diǎn)方向，農(nóng)村公路對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性作用不言而喻，隨著新建放緩、中央財(cái)政對(duì)養(yǎng)護(hù)的傾斜力度將會(huì)加大。溫家寶總理在中央2011年中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建起來(lái)不易，管護(hù)起來(lái)更難”，要“落實(shí)管護(hù)責(zé)任，降低使用成本，讓已建成的設(shè)施持久發(fā)揮作用”；2）其次，監(jiān)管部門(mén)一再?gòu)?qiáng)調(diào)將推進(jìn)以“落實(shí)責(zé)任主體”為核心內(nèi)容的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革。針對(duì)縣鄉(xiāng)政府的指標(biāo)體系和考核體系將更加嚴(yán)格，迫使其更積極地籌措養(yǎng)護(hù)資金、安排財(cái)政撥款，建立起長(zhǎng)期穩(wěn)定可靠的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金渠道。
核心問(wèn)題3：養(yǎng)路投資的向上拐點(diǎn)何時(shí)出現(xiàn)？
雖然“十二五”期間公路養(yǎng)護(hù)投資高增長(zhǎng)是大概率事件，但我們預(yù)計(jì)投資增速在不同年份之間不是均衡的，而是以“國(guó)檢”為周期形成加速向上的趨勢(shì)。“國(guó)檢”，即“全國(guó)干線(xiàn)公路養(yǎng)護(hù)管理檢查”，是交通部為了考核公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)和管理工作效果而進(jìn)行的全國(guó)范圍內(nèi)的定期檢查，一般以“五年計(jì)劃”為執(zhí)行周期（“十一五”國(guó)檢由于災(zāi)害原因，延遲到2011年）。由于國(guó)檢的結(jié)果和地方交通管理部門(mén)的考核掛鉤，越臨近國(guó)檢地方養(yǎng)護(hù)投入的積極性就越強(qiáng)，往往形成“突擊養(yǎng)護(hù)”的現(xiàn)象。根據(jù)交通部的數(shù)據(jù)分析，個(gè)別省份在2006-2009年的中大修比例不到8%，而2010年高達(dá)30%以上，超過(guò)了前四年的總和；從新聞報(bào)道來(lái)看，國(guó)檢之前各地養(yǎng)護(hù)單位“大干百日”的現(xiàn)象更是比比皆是。在2011年國(guó)檢之后，各地公路養(yǎng)護(hù)的任務(wù)壓力暫時(shí)緩解，加上地方財(cái)政逐漸緊張，養(yǎng)護(hù)投入節(jié)奏開(kāi)始放慢。然而按照“十二五”國(guó)檢的時(shí)間安排，現(xiàn)在距離下一次檢查僅有2年之遙，后半程養(yǎng)護(hù)壓力與日俱增，并且此次國(guó)檢將更多地將日常的監(jiān)測(cè)納入考核體系，地方的準(zhǔn)備周期拉長(zhǎng)。因此，我們預(yù)計(jì)隨著地方財(cái)政壓力得到一定緩解，今年中后期各地將陸續(xù)進(jìn)入新一輪的“國(guó)檢周期”，“十二五”養(yǎng)護(hù)投資的向上拐點(diǎn)即將出現(xiàn)。
“國(guó)檢”排名與中大修比例正相關(guān)：從“十一五”國(guó)檢的結(jié)果來(lái)看，排名靠前和進(jìn)步較快的省份，如江蘇、山東、新疆等，均為養(yǎng)護(hù)投入較大的省份。從大的區(qū)域來(lái)看，東部省份對(duì)于中大修的投入最大，平均比例高達(dá)16.3%，排名結(jié)果也最好，在綜合評(píng)價(jià)前十名中占據(jù)六席；西部省份對(duì)于中大修維護(hù)的投入最少，在排名中也普遍墊底。隨著檢測(cè)設(shè)備的升級(jí)，原先敷衍了事的應(yīng)急性養(yǎng)護(hù)措施（如封層、薄層罩面）已經(jīng)無(wú)法完全滿(mǎn)足國(guó)檢的要求，“十二五”國(guó)檢客觀上需要各省份提升高等級(jí)養(yǎng)護(hù)的比例。
路況檢測(cè)項(xiàng)目增多，對(duì)養(yǎng)護(hù)質(zhì)量要求提高：05年國(guó)檢僅檢測(cè)路面的平整度，只反映形變類(lèi)損壞（如沉陷、擁包等），應(yīng)對(duì)較為容易；而11年國(guó)檢增加了對(duì)路面破損的檢測(cè)（裂縫、坑槽、修補(bǔ)等），并賦予和平整度一樣的權(quán)重，對(duì)養(yǎng)護(hù)質(zhì)量的要求更高、更全面。在“十二五”國(guó)檢中，交通部考慮將車(chē)轍病害加入路況檢測(cè)評(píng)價(jià)的指標(biāo)，將進(jìn)一步加大養(yǎng)護(hù)工作的難度。近年來(lái)由于公路負(fù)載量過(guò)大，車(chē)轍病害發(fā)生頻率也急劇上升，已經(jīng)成為我國(guó)瀝青路面早期病害的主要形式之一。如果將車(chē)轍病害列為檢測(cè)指標(biāo)，將拉長(zhǎng)國(guó)內(nèi)公路的養(yǎng)護(hù)周期，對(duì)預(yù)養(yǎng)護(hù)、冷熱再生等新養(yǎng)護(hù)工藝的需求量也將隨之上升。
“十一五”公路國(guó)檢細(xì)項(xiàng)拆分
“十一五”—“十二五”公路國(guó)檢方案比較
與 公路養(yǎng)護(hù) 的相關(guān)內(nèi)容
