煙葉是用途單一、需求彈性較小的農產品，其終端產品需求量短期內變化不大，因此煙葉的需求量相對穩(wěn)定。但在我國現行煙葉體制下，煙葉生產主體卻是130多萬戶的小農，煙農具有相當的生產決策權，在比較收益低和可以進行替代種植或轉移就業(yè)的條件下，煙農具有退出的權利，在政府與煙農的博弈中，煙農處于優(yōu)勢地位。但在比較收益相對高的情況下，煙農又會增加生產，面臨著政府收購額度管理的約束，在政府與煙農的博弈中，政府處于優(yōu)勢地位。因此總結，如何實現對煙葉生產既 “控得住”，又“穩(wěn)得住”，保證煙葉總量供求的基本平衡，是我們面臨的一大難題。

    ——控制煙葉產量增長難度大

    在過去的十幾年里，依靠額度管理，煙葉生產基本實現了總量平衡。但這種控制和管理具有明顯的剛性，對市場變化反應滯后，調控難度在不斷增加，尤其是依靠額度計劃分配，不利于區(qū)域間的利益分配，也阻礙了煙葉區(qū)域布局的優(yōu)化調整和煙葉質量的穩(wěn)步提升。

    相關市場調研報告請見中企顧問網發(fā)布的《2014-2020年中國煙草行業(yè)監(jiān)測與發(fā)展前景預測報告》

    一方面，地方政府有增產增收的意愿。根據2006年4月國務院公布的《中華人民共和國煙葉稅暫行條例》，稅率為20%的煙葉稅成為宜煙地區(qū)的重要財政收入來源。而且，煙葉稅的納稅人是以我國境內收購煙葉的單位，煙葉稅在煙葉交售環(huán)節(jié)由煙草公司下屬的煙葉收購站直接上繳，這種稅收的征收成本很低。所以，地方政府會全力以赴地保證甚至爭取更多的當地煙葉種植面積。另一方面，煙農增產的積極性也很高。雖然煙葉種植具有收益波動大、體力勞動繁重等不利因素，但是對于中西部地區(qū)貧窮落后和偏遠的經濟不發(fā)達地區(qū)的農民而言，由于煙葉種植事先有合同、有煙草公司負責收購，基本不存在市場風險，因此只要不發(fā)生大的自然災害，種煙收入就是穩(wěn)定可預期的。

    ——煙葉定價機制不靈活

    在煙葉經濟運行中，除了收購額度控制的基本前提外，政府還壟斷了煙葉的定價權。目前煙葉價格體系中，收購價（生產者價格）和調撥價（對于煙廠而言的消費者價格）都由政府決定。如果說額度控制并不完全排斥市場機制的話，那么政府定價就是與市場機制完全相悖的資源配置手段。這也成了煙葉體制非市場化運行最主要的表現。近年來，煙葉收購價格往往在和煙農簽訂煙葉種植合同時確定，并告知煙農。這有利于煙農了解未來的收益，但是由于收購價格的制定權在國家煙草專賣局，距煙葉交售半年多的時間里可能會發(fā)生糧食價格和生產資料價格的變動，而煙葉收購價格卻不能及時調整。倘若煙葉多了，煙草公司往往采取壓級壓價的行為來減少虧損和風險；煙葉少了，就會引起抬級抬價、發(fā)放補貼甚至越區(qū)收購的“搶煙大戰(zhàn)”。