英國(guó)的石油安全戰(zhàn)略
http://m.hxud.cn 2008-08-11 17:33 中企顧問(wèn)網(wǎng)
本文導(dǎo)讀：英國(guó)是目前世界第四大經(jīng)濟(jì)體，在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上占有十分重要的地位。曾經(jīng)通過(guò)海外殖民地對(duì)海外石油資源進(jìn)行控制，在世界石油市場(chǎng)上的影響力僅次于美國(guó)。二戰(zhàn)以后，隨著美國(guó)勢(shì)力的擴(kuò)張和殖民地民族主義的興起，英國(guó)對(duì)海外石油資源的控制力逐漸減弱。
英國(guó)是目前世界第四大經(jīng)濟(jì)體，在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上占有十分重要的地位。曾經(jīng)通過(guò)海外殖民地對(duì)海外石油資源進(jìn)行控制，在世界石油市場(chǎng)上的影響力僅次于美國(guó)。二戰(zhàn)以后，隨著美國(guó)勢(shì)力的擴(kuò)張和殖民地民族主義的興起，英國(guó)對(duì)海外石油資源的控制力逐漸減弱。OPEC成立以后，世界石油市場(chǎng)不再是美英等國(guó)主宰的時(shí)代，世界石油市場(chǎng)的格局發(fā)生了重大變化。但是，隨著英國(guó)北海油汽的發(fā)現(xiàn)與開(kāi)采，英國(guó)變成了一個(gè)重要的產(chǎn)油國(guó)和石油出口國(guó)，英國(guó)從石油的外部依賴國(guó)轉(zhuǎn)為石油對(duì)外供給國(guó)。由于歷史的緣故，也由于英國(guó)自身是一個(gè)石油生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)，英國(guó)的石油戰(zhàn)略和石油政策至今對(duì)世界石油市場(chǎng)具有較大的影響力。1999年，英國(guó)的石油生產(chǎn)達(dá)到歷史最高峰，石油產(chǎn)量從此步入下降期，英國(guó)也將逐漸由石油出口國(guó)變?yōu)檫M(jìn)口國(guó)。正是認(rèn)識(shí)到這一趨勢(shì)，英國(guó)政府組織了大量研究，在2003年發(fā)表的能源白皮書(shū)中明確提出了未來(lái)的能源戰(zhàn)略。
一、英國(guó)石油供需的基本狀況
總體來(lái)講，英國(guó)目前是一個(gè)能源生產(chǎn)超過(guò)需求的國(guó)家。2000年，英國(guó)能源總產(chǎn)出27270萬(wàn)噸油當(dāng)量，約為1973年的2.5倍。而能源的最終消費(fèi)為16150萬(wàn)噸油當(dāng)量。能源生產(chǎn)超過(guò)消費(fèi)69%。因此，英國(guó)的能源生產(chǎn)能夠完全滿足本國(guó)需要，并且能夠凈出口大量能源。
在英國(guó)的能源結(jié)構(gòu)中，石油在供需中都占有重要地位，并且石油的供給大于需求。在英國(guó)的能源最終消費(fèi)中，石油為7364萬(wàn)噸油當(dāng)量，占45.6%，其次是天然氣，占34%。而在1973年，英國(guó)的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，石油占52.3%，天然氣占16.1%。天然氣使用量的急劇上升是過(guò)去三十年英國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要變化。在英國(guó)能源消費(fèi)的部門結(jié)構(gòu)中，運(yùn)輸用能源占最大的比重33%，而且呈顯著的上升勢(shì)頭。石油是主要的運(yùn)輸用能源，并且在運(yùn)輸用能源中的比例從1980年41%上升到了2000年的61%。正是運(yùn)輸用石油的增長(zhǎng)，使得石油消費(fèi)從石油危機(jī)以后的下降趨勢(shì)在80年代后期重新變?yōu)樯仙厔?shì)。盡管如此，英國(guó)的石油生產(chǎn)仍然超過(guò)其消費(fèi)。2000年，英國(guó)本土生產(chǎn)原油11788萬(wàn)噸，大約占?xì)W洲原油產(chǎn)出的一半左右。凈出口3767萬(wàn)噸，凈出口量占原油生產(chǎn)量的32%。英國(guó)石油的出口對(duì)象為歐盟、加拿大、挪威和美國(guó)。
英國(guó)的石油生產(chǎn)于1999年達(dá)到高峰，預(yù)計(jì)2010年將出現(xiàn)石油凈進(jìn)口。2000年，英國(guó)本土的石油產(chǎn)出下降了8.1%，石油產(chǎn)出下降并非受短期因素的沖擊，而是受石油資源的限制。英國(guó)政府認(rèn)為，英國(guó)的石油生產(chǎn)于1999年達(dá)到了最高峰，此后的石油產(chǎn)出將呈下降趨勢(shì)，并且預(yù)計(jì)將于2010年由石油的凈出口國(guó)變?yōu)槭偷膬暨M(jìn)口國(guó)。英國(guó)的另一個(gè)能源供應(yīng)主體天然氣也出現(xiàn)了類似的情況，2000年天然氣產(chǎn)出下降了5.4%，并且預(yù)計(jì)于2006年出現(xiàn)天然氣的凈進(jìn)口。正是由于能源體系出現(xiàn)了如此重大的變化，英國(guó)才出臺(tái)了新的能源戰(zhàn)略和政策體系。
二、英國(guó)的新能源戰(zhàn)略和能源政策
英國(guó)雖然將許多權(quán)力下放給了蘇格蘭、威爾士和北愛(ài)爾蘭議會(huì)，但是能源政策卻由英國(guó)統(tǒng)一制定。1999年，英國(guó)進(jìn)行了憲制改革，成立了蘇格蘭議會(huì)、威爾士國(guó)民議會(huì)和北愛(ài)爾蘭議會(huì)，將教育、健康、運(yùn)輸、環(huán)境和農(nóng)業(yè)等問(wèn)題的最終決定權(quán)下放給了這些議會(huì)。但是，英國(guó)政府卻保留了能源政策最主要方面的決定權(quán)，從而為英國(guó)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的能源政策提供了制度基礎(chǔ)。負(fù)責(zé)英國(guó)能源政策的主要是英國(guó)貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)部(DTI)。環(huán)境、食品與農(nóng)業(yè)部(DEFRA)和運(yùn)輸部(DFT)也負(fù)責(zé)部分能源政策。
英國(guó)政府強(qiáng)調(diào)當(dāng)前能源系統(tǒng)面臨三大挑戰(zhàn)，即環(huán)境、供應(yīng)與能源基礎(chǔ)設(shè)施。英國(guó)政府清醒地認(rèn)識(shí)到過(guò)去的能源政策已經(jīng)不能適應(yīng)未來(lái)的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)是英國(guó)制定新能源政策所要解決的最主要問(wèn)題。
第一個(gè)挑戰(zhàn)是環(huán)境問(wèn)題。全球氣候變暖已經(jīng)成為一個(gè)事實(shí)。英國(guó)作為一個(gè)島國(guó)，已經(jīng)不能忽視海平面上升以及厄爾尼諾等氣候?yàn)?zāi)害帶來(lái)的影響，因此，英國(guó)把降低二氧化碳的排放量當(dāng)作新能源政策所面對(duì)的首要問(wèn)題。英國(guó)當(dāng)然深知單靠某一個(gè)國(guó)家的力量是無(wú)法有效降低全球二氧化碳排放量的。因此，英國(guó)除了把降低本國(guó)排放量當(dāng)作能源政策的首要任務(wù)之外，還把達(dá)成降低排放量的國(guó)際承諾當(dāng)作其外交政策的關(guān)鍵目標(biāo)之一。
第二個(gè)挑戰(zhàn)是本土能源供應(yīng)減少。在英國(guó)的初級(jí)能源需求中，天然氣占39%，石油占35%，煤占15%，核能和其它占11%。其中煤炭的進(jìn)口已經(jīng)有一半左右，而且在未來(lái)10內(nèi)，英國(guó)可開(kāi)采的煤礦可能基本枯竭。另外，由于北海油汽的開(kāi)采高峰已過(guò)，天然氣和石油將分別于2006年和2010年變?yōu)閮暨M(jìn)口國(guó)。到2020年英國(guó)使用的能源中將有3／4依賴進(jìn)口。由于英國(guó)將從能源的凈出口國(guó)向凈進(jìn)口國(guó)轉(zhuǎn)變，因此，世界其它地區(qū)的政治不穩(wěn)定和沖突將可能使英國(guó)的能源價(jià)格更易波動(dòng)，甚至造成能源供應(yīng)中斷。這樣，維持能源供應(yīng)的可靠性就成為一個(gè)未來(lái)重要的戰(zhàn)略任務(wù)。
第三個(gè)挑戰(zhàn)是英國(guó)需要更新能源基礎(chǔ)設(shè)施。由于能源供應(yīng)和使用結(jié)構(gòu)的變化，以及對(duì)新能源政策目標(biāo)的建立，英國(guó)的許多能源基礎(chǔ)設(shè)施尤其是能源運(yùn)輸設(shè)施需要更新，這種更新需要大量的投資。
根據(jù)能源系統(tǒng)當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)，英國(guó)政府制定出了明確的戰(zhàn)略目標(biāo)，即建立一個(gè)低炭經(jīng)濟(jì)體。英國(guó)政府認(rèn)為，在能源問(wèn)題上面臨的挑戰(zhàn)也給英國(guó)帶來(lái)了新的機(jī)遇，這個(gè)機(jī)遇就是將英國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�(gè)具有更高資源生產(chǎn)率的低炭經(jīng)濟(jì)體，即以更少的能源和環(huán)境污染帶來(lái)更大的產(chǎn)出，從而也帶來(lái)更高的生活水平和生活質(zhì)量。這也是一個(gè)發(fā)展、應(yīng)用和出口領(lǐng)先技術(shù)，創(chuàng)造新的商業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)機(jī)會(huì)的機(jī)遇，更是一個(gè)在可持續(xù)發(fā)展方面確立世界領(lǐng)先地位的機(jī)遇。為此，英國(guó)政府明確提出要將英國(guó)建成一個(gè)低炭經(jīng)濟(jì)體。
英國(guó)政府還制定出了能源政策的四大目標(biāo)，這四大目標(biāo)構(gòu)成英國(guó)新能源戰(zhàn)略的四大支柱。英國(guó)新能源政策的四大目標(biāo)是：到 2050年將二氧化碳的排放量降低60%；維持可靠的能源供應(yīng)；完善競(jìng)爭(zhēng)性的能源市場(chǎng)，提高能源的生產(chǎn)率和可以維持的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率；為每個(gè)家庭提供可負(fù)擔(dān)得起的足夠的熱能。英國(guó)政府認(rèn)為，提高能源效率和能源使用的多樣性是同時(shí)實(shí)現(xiàn)這四個(gè)目標(biāo)的最好方式。當(dāng)然，四個(gè)目標(biāo)之間也存在矛盾。譬如，非常高的能源價(jià)格能提高能源效率和降低二氧化碳排放量，但是，卻會(huì)增加低收入家庭的能源支出，也不利于商業(yè)繁榮。英國(guó)政府并不會(huì)在具體的政策措施中給這四個(gè)目標(biāo)賦予不同的權(quán)重，而是基于以下考慮：首先，由于氣候變化是一個(gè)重大的不容違背的環(huán)境約束，因此必須始終使能源政策處于降低二氧化碳排放量的軌道上。其次，維護(hù)能源供應(yīng)的安全可靠是一個(gè)在長(zhǎng)期和短期內(nèi)都必須滿足的條件。第三，自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)雖然是整個(gè)能源政策的基石，但是還需要其它措施來(lái)激勵(lì)商業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行能源方面的創(chuàng)新和發(fā)展。第四，在前面的基礎(chǔ)上，采取一些特殊措施，照顧某些特殊的人群，如那些負(fù)擔(dān)過(guò)高能源支出的低收入群體。
在英國(guó)新能源戰(zhàn)略和能源政策的大背景下，可以較為清楚地看出英國(guó)的新石油戰(zhàn)略。以下從石油供應(yīng)、需求和運(yùn)輸交易三個(gè)方面來(lái)分析英國(guó)新石油戰(zhàn)略的具體內(nèi)容。
三、英國(guó)的石油供應(yīng)戰(zhàn)略
長(zhǎng)期和短期內(nèi)安全可靠的供應(yīng)是英國(guó)石油戰(zhàn)略的首要目標(biāo)。由于受到英國(guó)本土石油資源的限制，英國(guó)石油產(chǎn)出下降將成為不可避免的事實(shí)。盡管有新能源政策的影響，英國(guó)石油需求可能逐漸下降，但是石油畢竟是一種重要的經(jīng)濟(jì)能源，且世界石油資源并不會(huì)在短期內(nèi)枯竭，英國(guó)將逐漸依賴于外部石油供應(yīng)也是難以避免的。外部沖擊將越來(lái)越嚴(yán)重地威脅到英國(guó)石油價(jià)格的波動(dòng)和石油供應(yīng)的連續(xù)性，從而可能對(duì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)甚至政治軍事造成重大打擊。因此，維持石油供應(yīng)的安全可靠性就成為了英國(guó)石油戰(zhàn)略的首要目標(biāo)，也是英國(guó)能源戰(zhàn)略的重要目標(biāo)之一。除了石油的供應(yīng)系統(tǒng)以外，石油的運(yùn)輸與交易系統(tǒng)、石油的需求系統(tǒng)也要圍繞這一目標(biāo)進(jìn)行安排。
與主要產(chǎn)油國(guó)建立穩(wěn)定的、多元化的外交聯(lián)系，實(shí)行維持產(chǎn)油區(qū)政治穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革的外交政策。英國(guó)政府認(rèn)識(shí)到到2020年，英國(guó)將可能有一半的石油供應(yīng)必須依靠進(jìn)口。而世界石油資源主要在中東，如沙特?fù)碛惺澜缡蛢?chǔ)量的1／4，其它海灣產(chǎn)油國(guó)也擁有大量石油資源，其它主要石油資源是在中美洲、南美洲、俄羅斯、非洲和里海盆地。英國(guó)政府認(rèn)為，未來(lái)的石油供應(yīng)可能大量來(lái)源于政治或經(jīng)濟(jì)上不穩(wěn)定的國(guó)家或地區(qū)。這給英國(guó)實(shí)現(xiàn)安全可靠的石油供應(yīng)帶來(lái)了較大的風(fēng)險(xiǎn)。為此，英國(guó)政府試圖通過(guò)兩個(gè)外交方面的安排來(lái)解決這一問(wèn)題。一是與產(chǎn)油國(guó)建立穩(wěn)定的、多元化的外交聯(lián)系。所謂多元化是指英國(guó)不愿意將其石油供應(yīng)過(guò)度依賴于某一個(gè)國(guó)家，而試圖建立多元化的石油供應(yīng)渠道，以降低突發(fā)事件導(dǎo)致供應(yīng)中斷的風(fēng)險(xiǎn)。二是力圖通過(guò)自己的影響維護(hù)產(chǎn)油國(guó)地區(qū)的穩(wěn)定，并且促使其進(jìn)行自由化、市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)改革。
最大限度地維持國(guó)內(nèi)石油產(chǎn)出。盡管英國(guó)認(rèn)識(shí)到不可避免地需要依靠進(jìn)口石油，但還是將維持本國(guó)的石油產(chǎn)業(yè)和石油生產(chǎn)當(dāng)作一個(gè)重要的政策任務(wù)，并且進(jìn)行了一系列財(cái)政和金融方面的安排，例如，提供100%的石油投資津貼，并為石油生產(chǎn)利潤(rùn)提供 10%的補(bǔ)充費(fèi)用，用于鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)的石油投資和生產(chǎn)。
加強(qiáng)國(guó)際合作，建立充足的石油存量?jī)?chǔ)備。英國(guó)政府充分認(rèn)識(shí)到石油存量?jī)?chǔ)備是應(yīng)付突發(fā)事件，防止石油供應(yīng)中斷的重要制度安排。但是，同時(shí)也認(rèn)為，國(guó)內(nèi)的石油存量?jī)?chǔ)備不可能無(wú)限大。故英國(guó)政府認(rèn)為，應(yīng)該充分利用國(guó)際能源機(jī)構(gòu)的作用(IEA)，完善石油緊急供應(yīng)的國(guó)際合作機(jī)制。同時(shí)，由于認(rèn)識(shí)到中國(guó)和印度等能源消費(fèi)大國(guó)還不是國(guó)際能源機(jī)構(gòu)的成員。因此，英國(guó)政府支持國(guó)際能源機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)其成員和非成員建立應(yīng)付供應(yīng)中斷的石油安全安排。
四、英國(guó)的石油消費(fèi)戰(zhàn)略
實(shí)現(xiàn)能源使用的多樣性，降低經(jīng)濟(jì)對(duì)石油的依賴程度。降低經(jīng)濟(jì)對(duì)石油的依賴程度是英國(guó)石油戰(zhàn)略的重要組成部分。降低石油依賴性的重要舉措之一就是鼓勵(lì)和實(shí)現(xiàn)能源使用的多樣性。但是，由于核廢料的處理問(wèn)題，核能并不是鼓勵(lì)的對(duì)象，可再生能源的使用才是英國(guó)政府鼓勵(lì)的對(duì)象。由于許多可再生能源的使用成本還較高，還難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，因此，英國(guó)政府采取一定的支持和鼓勵(lì)措施，如引入可再生能源的使用義務(wù)，免除可再生能源發(fā)電的氣候變化稅。
提高石油使用效率。英國(guó)單位產(chǎn)出的能源消費(fèi)雖然比美國(guó)要低，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于日本等能源使用效率較高的國(guó)家。因此，英國(guó)認(rèn)為能源使用效率的提高還有很大潛力，英國(guó)政府將提高石油使用效率作為降低經(jīng)濟(jì)對(duì)石油依賴性實(shí)現(xiàn)低炭經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的另一重要舉措。為了提高石油使用效率，英國(guó)政府頒布了一系列政策措施，如實(shí)施嚴(yán)格的排放限制，引入能源效率承諾(EEC)，通過(guò)補(bǔ)貼等措施鼓勵(lì)安裝節(jié)油裝置，對(duì)無(wú)鉛汽油實(shí)行低稅政策，實(shí)行建筑與生產(chǎn)管制等。
五、英國(guó)的石油運(yùn)輸與交易戰(zhàn)略
實(shí)施多樣化的運(yùn)輸路線。石油運(yùn)輸系統(tǒng)是獲得安全可靠的石油供應(yīng)，防止石油供應(yīng)沖擊和中斷的重要組成部分。英國(guó)政府認(rèn)為，最安全可靠的石油運(yùn)輸系統(tǒng)是一個(gè)多樣化的運(yùn)輸系統(tǒng)。因此，英國(guó)政府鼓勵(lì)更多的產(chǎn)油國(guó)和石油企業(yè)進(jìn)行進(jìn)一步的石油基礎(chǔ)設(shè)施投資，包括管道和其它運(yùn)輸路線的開(kāi)通，以免使英國(guó)過(guò)度依賴于某一個(gè)石油來(lái)源。
建立完全由私人經(jīng)營(yíng)的，競(jìng)爭(zhēng)性的石油市場(chǎng)。英國(guó)政府相信商人為了降低商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)供應(yīng)的多樣性，從而能實(shí)現(xiàn)更為廣泛的石油供應(yīng)的可靠性。因此，英國(guó)政府認(rèn)為，一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)有助于石油供應(yīng)的可靠性。由于認(rèn)識(shí)到石油對(duì)于英國(guó)軍事力量的重要性，石油業(yè)曾經(jīng)是由英國(guó)海軍部直接控制的行業(yè)。但是，高度國(guó)有化的英國(guó)石油公司后來(lái)成了撒切爾政府首批私有化的對(duì)象之一，到目前為止，英國(guó)政府已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了石油行業(yè)的完全私有化。英國(guó)已經(jīng)建立了一個(gè)自由的、私人經(jīng)營(yíng)的石油市場(chǎng)，英國(guó)政府只有在特殊情況下才會(huì)干預(yù)市場(chǎng)。英國(guó)政府還將為市場(chǎng)建立一個(gè)有效的政策和監(jiān)管框架，并將這一框架推廣至整個(gè)歐洲和世界其它地方。英國(guó)政府還將加強(qiáng)石油市場(chǎng)的監(jiān)測(cè)體系，并增加信息的充分性和透明度，以使市場(chǎng)更有效率。
進(jìn)一步發(fā)揮倫敦石油期貨市場(chǎng)的作用。倫敦石油期貨市場(chǎng)對(duì)于英國(guó)的石油戰(zhàn)略也有重要作用。首先，期貨市場(chǎng)為英國(guó)降低石油價(jià)格波動(dòng)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)沖擊提供了一個(gè)很好的制度安排，為英國(guó)實(shí)現(xiàn)安全可靠的石油供應(yīng)提供了良好的價(jià)格機(jī)制。其次，石油遠(yuǎn)期價(jià)格的存在，為石油投資和使用提供了一個(gè)很好的參數(shù)，有利于盡量開(kāi)發(fā)本國(guó)石油資源，提高石油使用效率。
